2025年中央一號文件提出，統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃布局，順應(yīng)人口變化趨勢，推動鄉(xiāng)村全面振興與新型城鎮(zhèn)化有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃的空間統(tǒng)籌和要素保障作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)一體化。而在前不久，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024-2027年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）更明確提出，“率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。怎樣才能率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)？未來的縣域又該如何發(fā)展？新京報(bào)記者采訪了中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)首席科學(xué)家韓一軍。

韓一軍。受訪者供圖

新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動實(shí)施

中央一號文件指出，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制。而在《規(guī)劃》中，則更具體地提出，“實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動”。韓一軍說，這說明，城鄉(xiāng)融合發(fā)展到了關(guān)鍵時刻，在推動鄉(xiāng)村全面振興中發(fā)揮著極其獨(dú)特的作用。

從農(nóng)業(yè)國家轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代化國家，過去數(shù)十年中，工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系一直是國家治理的重點(diǎn)。從新中國成立后，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，鄉(xiāng)村支持城市，到本世紀(jì)初這種關(guān)系出現(xiàn)反轉(zhuǎn)，開始構(gòu)建以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，十八大之后進(jìn)一步創(chuàng)新提出工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體。

韓一軍說，“二十大進(jìn)一步提出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。應(yīng)該說，新的《規(guī)劃》既是對二十大和二十屆三中全會精神的具體貫徹落實(shí)，也是對推進(jìn)我國城鄉(xiāng)深度融合的謀篇布局，是時間表，也是路線圖，城鄉(xiāng)關(guān)系又有了新的定位?！?/p>

《規(guī)劃》提出的“實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動”，可以看作是城鄉(xiāng)持續(xù)融合的重要舉措。韓一軍介紹，包括規(guī)劃中提出的完善“人地錢掛鉤”政策，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口等，都是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的途徑，“事實(shí)上，2024年城鎮(zhèn)化率已達(dá)到67%，我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)到了中后期，盡管未來還會有大量農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，但同時，在一些大城市，已經(jīng)出現(xiàn)了城市老年人口向鄉(xiāng)村流動的逆城市化現(xiàn)象?！?/p>

破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縣域?yàn)楹纬蔀橥黄泣c(diǎn)

2025年中央一號文件提出，“順應(yīng)人口變化趨勢，推動鄉(xiāng)村全面振興與新型城鎮(zhèn)化有機(jī)結(jié)合”?！兑?guī)劃》進(jìn)一步明確指出，“率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，一體推進(jìn)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃、建設(shè)和治理，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。”

這也是我國首次提出在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

“在中國，縣域是非常重要的行政單元，也是非常特殊的經(jīng)濟(jì)區(qū)域?！表n一軍介紹，“2013年到2023年之間，縣域的國民生產(chǎn)總值大約占全國GDP的一半左右，縣域占全國90%的國土面積、52%以上的人口，縣城還是城鄉(xiāng)之間的連接點(diǎn)、紐帶中樞，天然具有城鄉(xiāng)融合發(fā)展優(yōu)勢?！?/p>

如何在縣域內(nèi)破除二元結(jié)構(gòu)？韓一軍說，“規(guī)劃中首次提出優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展格局、提出在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這就意味著，未來要在縣域內(nèi)部率先實(shí)施更多融合發(fā)展的政策措施，比如土地、資金、人才、管理以及數(shù)據(jù)等各種要素更加暢通流動?！?/p>

公共服務(wù)的差異，是社會關(guān)注的焦點(diǎn)，也是消除城鄉(xiāng)差距的重要領(lǐng)域。韓一軍說，“基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，都是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要部分，這些年來，我國的鄉(xiāng)村水電路氣網(wǎng)等硬件設(shè)施建設(shè)取得了明顯成效，絕大部分地方，實(shí)現(xiàn)了硬化路入戶，自來水、天然氣也越來越向鄉(xiāng)村普及。這方面的建設(shè)仍在持續(xù)，未來鄉(xiāng)村的生活和居住環(huán)境也更優(yōu)越。在公共服務(wù)方面，農(nóng)民更加關(guān)注教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等內(nèi)容，規(guī)劃提出的破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，意味著需要給農(nóng)村的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等領(lǐng)域持續(xù)加大投入，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化呈加快趨勢?！?/p>

鄉(xiāng)村六大產(chǎn)業(yè)，有五類需要城鄉(xiāng)融合

針對縣域發(fā)展，多個中央一號文件中都曾特別提及。今年的中央一號文件中，也仍然提出要著力壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)。

韓一軍介紹，目前，全國縣域經(jīng)濟(jì)的規(guī)模達(dá)到60萬億元左右，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)，大約占GDP的16.24%，其中大部分布局在縣域。與此同時，縣域還是消費(fèi)潛力巨大的市場，2023年，中國縣域社會消費(fèi)品零售總額占比46.3%。有預(yù)測顯示，到2030年，中國有66%的個人消費(fèi)增量都將來自縣域。

2019年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》中，將鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)歸納為現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、鄉(xiāng)土特色產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)、鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)、鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)、鄉(xiāng)村信息產(chǎn)業(yè)六大類。韓一軍介紹，這六大類產(chǎn)業(yè)，除了第一個種養(yǎng)業(yè)之外，其余五類的發(fā)展，本質(zhì)上都需要進(jìn)一步破除縣域內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)，這也是今年的中央一號文件和《規(guī)劃》共同強(qiáng)調(diào)的。比如中央一號文件提出，“開展以縣域?yàn)榻y(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元的全域土地綜合整治”?！兑?guī)劃》中則提出，“構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。舉例來說，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，最大的難題可能就是用地，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，很難解決，但通過統(tǒng)一的要素市場，就有可能解決這個問題。

縣域的未來，城鄉(xiāng)融合的圖景

2018年，我國出臺首個《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，而前不久印發(fā)的《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024-2027年）》，是我國的第二個鄉(xiāng)村振興規(guī)劃。要理解今年的中央一號文件，就要放在鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃的大背景下深刻領(lǐng)會。

韓一軍介紹，和第一個規(guī)劃相比，此次發(fā)布的規(guī)劃更加具體和明確，比如提出了2027和2035兩個年度目標(biāo)，到2027年，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出已經(jīng)10年，所以規(guī)劃提出要取得突破性進(jìn)展，2035年是我國全面實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，這最后的階段中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是重中之重。

而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，縣域的發(fā)展無疑是最重要的部分。韓一軍介紹，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度看，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)仍面臨著許多挑戰(zhàn)，比如人才，鄉(xiāng)村現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)需要更多專業(yè)的人才，從哪里來？要從城市來。在過去，城鄉(xiāng)之間的差別，使得鄉(xiāng)村的吸引力不足，而鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度，也不足以吸引足夠的人才。除了人才，還有資金、市場。韓一軍說，從資金上來說，需要吸引更多社會力量加入，也必然要求城鄉(xiāng)融合進(jìn)一步推進(jìn)、二元壁壘進(jìn)一步破除。

“隨著產(chǎn)業(yè)、文化、人才、組織、生態(tài)五大振興的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村的活力會一點(diǎn)點(diǎn)回來，這個活力的根基，基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必然會進(jìn)一步加快城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程。我相信，未來鄉(xiāng)村會越來越美，基礎(chǔ)設(shè)施會越來越完善，公共服務(wù)會越來越豐富，必將吸引越來越多的城里人，去鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，這樣我國城鄉(xiāng)深度融合的目標(biāo)也就實(shí)現(xiàn)了?！表n一軍說。

新京報(bào)記者 周懷宗

編輯 張樹婧 校對 李立軍